Науково-практичний коментар до Закону України "Про державну службу"

У 2-му виданні Науково-практичного коментаря до Закону України «Про державну службу» авторський колектив поставив за мету поглибити аналіз законодавства, яке є конституційно-правовою основою реалізації компетенції органів публічної влади, формування і проведення державної політики у сфері державної служби, реформування державного апарату для забезпечення мотивації ефективної діяльності виконавчих органів державної влади та місцевого самоврядування.

За період чинності попереднього Закону України «Про державну службу» 1993 р. був створений вагомий науково-теоретичний потенціал праворозуміння вченими і практиками державної служби як інституту адміністративного права з обсягом дослідження практики застосування трудових правовідносин відносно осіб, які виконували службові повноваження в державному апараті. Судова практика збагатила певне правове осмислення службових правовідносин, коли державні службовці ініціювали судові спори, сторонами в яких виступали державні органи і громадяни із статусом державних службовців. Водночас це дозволило отримати правові позиції, коли проводився судовий контроль у забезпеченні конституційного права громадянина на рівний доступ до державної служби.

Багатоманітність соціальних зв’язків у державі, як відомо, пов’язана з визначенням державної служби як професійної діяльності осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних бюджетних коштів. За своєю сутністю понятійний апарат державної служби був уведений у Законі 1993 р. приналежністю до правових регуляторів щодо вказаних трьох категорій у їх праворозумінні. Проте в цьому Законі не було сформовано концепцію правового механізму формування і реалізації державної політики в сфері кадрового потенціалу, який би відповідав виконанню державою свого соціального призначення і спирався на конкурсний відбір досвідчених і фахових спеціалістів, відповідальних за застосування вказаного Закону дало можливість виявити необхідність переосмислення концепції державної служби, яка вже не могла задовольнити розв’язання завдань держави, коли фактично нею здійснюються функції відповідних державних органів, їй притаманні характерні ознаки управлінського характерну, оскільки державна служба створюється і функціонує в усіх сферах діяльності.

Наука і практика однаково визнають необхідний владно-організуючий вплив із боку суб’єктів публічної влади на суспільні відносини і будь-який державний орган повинен мати для цього кваліфікований апарат державних службовців. Вченими в галузях конституційного, адміністративного, соціального і трудового права проведено чимало фундаментальних досліджень з формування теорії (доктрини) державної служби, яка базується на загальноконституційний і спеціальних принципах функціонування державного апарату. Не можна не враховувати сучасні вимоги адаптації національного законодавства про державну службу України до законодавства Європейського Союзу.

Проте нормативне регулювання цих та інших питань здійснювалось більшою мірою підзаконними актами, що певною мірою відтворювалось у Законі України «Про державну службу» численними змінами і доповненнями, виходячи з реалій життя. Природно, що в теоретичному плані більшість аспектів проблеми побудови сучасної системи державно-управлінських відносин у самій державній службі має вирішуватися на законодавчому рівні з повним осмисленням виконання сервісних функцій та завдань держави. Можна припускати, що в теоретичних працях досліджувалися проблеми в «атомістичному» плані, що позначалось на виявленні внутрішніх і зовнішніх кореляцій правової реалізації Закону, який діяв до 2015 р. У цьому, на наш погляд, полягала причина того, якими обставинами пояснюється необхідність розроблення нового Закону «Про державну службу».

Разом з тим треба визнати, що за двадцять два роки попередній Закон створив відчутну для держави корисну правову основу управлінського апарату на всіх рівнях функціонування державних органів. Таким чином, варто не відкидати позитивну роль Закону першого покоління, яка полягала в тому, що завдяки йому державна служба виявила корисні якості у виконанні суспільної ролі всього державного механізму, що також виявило ефективність і недоліки у виконанні завдань практичної соціально корисної діяльності осіб, які працюють у державному апараті.

Коли час настав, політичною волею парламенту України було завершено підготовку і прийняття нового Закону України «Про державну службу». Він вимагав у першу чергу наукового підходу до визначення і розкриття сутності понять, термінів, категорій і юридичних приписів відносно кожної статті цього Закону, з’ясування службової ролі державного апарату, побудованого на основі більш широкого сприйняття соціальних реалій. Призначення цього Закону обумовлено інтересами правової держави соціального типу, з урахуванням закріплення у Законі основних і додаткових конституційних цінностей і демократичних принципів.

Науково-практичний коментар до Закону своє основне призначення вбачає в першу чергу в поясненнях найбільш складних понять, термінів і категорій, оскільки концептуально у правозастосуванні кожного закону, норм, які регулюють суспільні відносини, має бути єдине праворозуміння. Для прикладу варто оцінити переваги німецької системи законодавства, коли вона зазнала глибокого аналізу (тлумачення) у дослідницьких творчих працях німецьких глосаторів і постглосаторів. Натомість наука враховує гносеологічні причини у підготовці Науково-практичного коментаря до Закону України «Про державну службу» і тому була схвально сприйнята професорами і викладачами кафедри трудового права та права соціального забезпечення Київського національного університету імені Тараса Шевченка на чолі з академіком НАПрН України, професором М. І. Іншиним.

Доктринально творчий колектив цього видання базувався на аксіологічному підході про те, що реформа адміністративного права і державної служби, як її інституту, повинна відповідати завданням другого покоління правової реформи після прийняття Конституції 1996 р. (із змінами щодо впровадження парламентсько-президентської форми правління). Це означало необхідність підтвердити перехід України як держави до категорії держав, які будують свою діяльність виключно на «пануванні права», а для цього необхідно створити умови для належного та ефективного застосування закону, який регулює питання реалізації державної політики в сфері державної служби.

Практичне дослідження положень, термінів і понять кожної норми Закону, що знайшло своє місце в наукових інтерпретаціях, базується на сучасних теоретичних працях українських дослідників права, і практично є праворозумінням офіційних матеріалів стосовно функціонування суб’єктного складу і процедур державного управління, які прямо свідчать про свою користь у ході проведення реформи адміністративного права. Одним із розробників, якому належить роль творчого і методологічно бездоганного визначення мети кожної наукової праці з державного управління і сприяння створенню ефективної адміністративно-правової практики, вчені-правознавці називають професора, академіка НАПрН України В. Б. Авер’янова.

Продовженням академічної традиції, закладеної цим видатним вченим, - створювати творчі колективи у підготовці такого характеру видань з фундаментальних ментальних проблем законодавства і права, можна вважати, зокрема, підготовлені Національною академією правових наук України за сприянням академіка НАН України В. Я. Тація фундаментальних видань «Правова система України» у п’яти томах (2008) і «Правова доктрина України» у п’яти томах (2013). Саме тому творчий колектив вчених пішов цим нелегким шляхом.

На нашу думку, змістовно слід підкреслити, цей Науково-практичний коментар цілком реально може стати вагомим внеском у дослідження правових норм, положень та юридичних категорій закону, в якому адміністративне право інтегрується з трудовими правовідносинами, з урахуванням фундаментальних праць українських вчених-правознавців. Практична спрямованість Науково-практичного коментаря вказує на актуальність осмислення змісту Закону України «Про державну службу», який допоможе викликати усвідомлення політиками, керівниками державних служб в органах законодавчої, виконавчої та судової влади та іншими особами тих концептуальних і законодавчо існуючих проблем, які були і залишаються в системі державної служби і надалі мають бути враховані при формуванні й реалізації державної політики в цій сфері.

Відносно своєчасно викладеної в цій колективній праці інформації про зміни і доповнення до закону слід відзначити, що окремі положення цього важливого для суспільства Закону можуть динамічно змінюватися, оскільки відбуваються досить вагомі новели у характері якості взаємодії між громадянами і державою. Цей процес має позитивно позначитися на тенденції прогресивного покращення якості самого Закону, в якому закладені нові підходи і нові доктринальні ідеї щодо створення сучасного механізму функціонування державної служби в інтересах українського суспільства і держави.

Отже, колективний розум дуже корисний в юриспруденції, яка має свою онтологічну основу, коли йдеться про такі суспільні цінності, як державна служба, демонструє переваги колективної організації наукової праці у найактуальніших напрямах державно-правового регулювання.

Колектив авторів науково-практичного видання висловлює щиру вдячність науковим дискусіям на творчих зустрічах вчених і широкої аудиторії правників, які критично оцінили і допомогли удосконалити сучасне праворозуміння теорії і практики державної служби в Україні.

А. О. Селіванов,
доктор юридичних наук, професор, дійсний член (академік) НАПрН України, заслужений юрист України, постійний представник Верховної Ради України у Конституційному Суді.