Адміністративно-процедурне законодавство та його систематизація

Періодичні зміни представників політичної влади є однією з ознак демократичного режиму у будь-якій сучасній державі. Однак, якщо такі зміни відбуваються надмірно часто, політичні діячі ставлять собі переважно короткострокові завдання, досягнення яких видається нагальним у конкретний історичний період. Реалізація цих завдань чималою мірою відбувається через оновлення законодавства: прийняття нових нормативно-правових актів та внесення змін чи доповнень до чинних. Загалом це можна назвати нормальною еволюцією законодавства. Але знову ж таки, при надмірній частоті такого оновлення втрачається одна з ключових характеристик права — його стабільність.

Мало хто в Україні наважиться стверджувати наявність правової стабільності та усталених «правил гри» у відносинах між приватними особами та представниками публічної влади. Це зумовлено не лише переважно короткою тривалістю існування політичних партій, які в межах одного виборчого циклу не встигають досягнути поставлених завдань навіть за наявності більшості в законодавчій владі. Рідко в якому програмному документі політичної партії можна знайти стратегічні цілі впорядкування законодавства України чи окремих його галузей. В результаті єдиний орган законодавчої влади Верховна Рада працює дещо хаотично, а виконання нею основної своєї функції законотворення здебільшого відбувається «на злобу дня», тобто, для вирішення поточних проблем у суспільстві та державі.

Саме згаданому впорядкуванню чималої частини українського законодавства: адміністративно-процедурного, а точніше його систематизації, присвячено цю роботу. На час завершення її написання чергова версія основоположного законодавчого акта у цій сфері, проекту Закону України «Про адміністративну процедуру» була доопрацьована під егідою Міністерства юстиції та подана Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради України. У цей останній, частково доопрацьований варіант адміністративно-процедурного законопроекту були внесені деякі зміни до його попередньої редакції, яка подавалась до українського парламенту неповних півтора роки тому. Частина запропонованих в останньому законопроекті змін та доповнень відповідає думкам автора, викладеним у цій роботі. Це стосується, зокрема, необхідності вилучення адміністративно-процедурних норм із положень чинного Закону України «Про адміністративні послуги».

Поряд з цим, проект Закону України «Про адміністративну процедуру», який первинно називався Адміністративно-процедурним кодексом, в оновленій версії не змінився концептуально. Його структура та змістовне наповнення не зазнали істотних змін від першого варіанту, що формувався робочою групою під ідейним керівництвом світлої пам’яті професора Вадима Борисовича Авер’янова майже два десятиліття тому. Така стабільність означає, що переважна більшість пропонованих в законопроекті підходів та новацій витримала перевірку часом.

Однак прийняття Верховною Радою України основоположного акта про адміністративну процедуру серйозно затягнулось. За цей час не тільки продовжували набувати чинності нові законодавчі акти України із вмістом адміністративно-процедурних норм. В адміністративно-правовій доктрині країн із розвинутим адміністративно-процедурним законодавством з’являлись нові розробки, а в документах м’якого права загальноєвропейських інституцій — свіжі ідеї та рекомендації. Не враховувати їх на сучасному етапі нам видається не зовсім вірним, більше того, проявом консерватизму.

Інакше кажучи, зміст ключового для правового регулювання відносин приватних осіб з представниками публічної влади законодавчого акта про адміністративну процедуру, варто ще раз переглянути та максимально удосконалити із врахуванням найновіших наукових ідей та концепцій. Якщо цього не зробити перед остаточним прийняттям і набуттям чинності цього закону (кодексу), необхідність наступних постійних змін та доповнень буде просто неминучою. Таким чином напевно постраждає правова стабільність, що звичайно не є новим явищем для становлення і розвитку українського законодавства, але без усякого сумніву — небажаним.

Публікація цієї роботи має на меті досягнення принаймні двох цілей:
1) ознайомлення ширшого кола українських науковців та практикуючих юристів із витоками та концептуальними положеннями права адміністративної процедури, яке у правовій освіті України до цього часу не зайняло належного місця;
2) форсування наукової дискусії щодо змістовного наповнення українського законопроекту про адміністративну процедуру, а також долі усіх інших чинних нормативно-правових актів України із вмістом адміністративно-процедурних норм у контексті повноцінної систематизації адміністративно-процедурного законодавства.

Львів, травень 2020 року