Кримінальна відповідальність за злочини у сфері земельних відносин: законодавство, доктрина, практика

Реалізація конституційного положення про визнання землі основним національним багатством України, що перебуває під особливою охороною держави, значною мірою залежить від здатності останньої створити ефективний механізм протидії земельним правопорушенням. Охорона земель здійснюється за допомогою не лише економічних, технічних та організаційних, а й правових заходів. Ураховуючи те, що регулятивне законодавство не містить усього арсеналу заходів, покликаних впливати на суб’єктів земельних правопорушень, у переважній своїй більшості правові заходи боротьби з порушниками земельного законодавства знаходять своє втілення в нормах охоронних галузей права - кримінального та адміністративного.

З огляду на виняткове значення землі для процесів життєдіяльності людини і суспільства є всі підстави вважати, що цей природний ресурс посідає особливе місце серед об’єктів довкілля. Так, забруднення земель, що становлять простір для здійснення людської життєдіяльності, а також базовий ресурс для сільськогосподарського виробництва, спричиняє як виникнення проблем у виробничому процесі, так і погіршення умов проживання людей, зниження рекреаційної привабливості територій, погіршення здоров’я населення тощо. Не варто забувати і про те, що Україна - це аграрна держава з (поки що) найціннішими у світі еталонними грунтами. Відповідно, сільське господарство (й особливо за умов глобальної продовольчої кризи) як один із пріоритетних секторів національної економіки має великий потенціал для розвитку. При цьому ґрунтовий покрив, будучи одним із найбільш уразливих об’єктів природи, потерпає від негативного впливу природних процесів і результатів людської діяльності. Надмірне, або несанкціоноване, або поєднане з порушенням технології внесення у ґрунти земель сільськогосподарського призначення мінеральних добрив призводить до гальмування або повного припинення біохімічних процесів у ґрунтах. Наслідком цього є скорочення продуктивності сільськогосподарських угідь чи їхнє повне вилучення з господарського використання. До того ж на забруднених або зіпсованих угіддях неможливе вирощування повноцінного та екологічно чистого врожаю сільськогосподарських культур.

Загалом використання землі як основного національного багатства України в господарській та природоохоронній діяльності продовжує характеризуватися недостатньою економічною ефективністю та незадовільною екологічною безпекою, що не в останню чергу обумовлено вадами правового регулювання земельних відносин.

У своїх спільних, написаних протягом останнього десятиріччя працях, присвячених різним аспектам кримінально-правової охорони земельних відносин в Україні, ми з паном Романом були вимушені неодноразово констатувати, що ситуацію, яка склалась у цій сфері, можна стисло охарактеризувати одним словом - беззаконня. І чи не найбільш прикрим у зв’язку з цим є те, що нерідко саме норми чинного законодавства (завданням яких є створення ефективного механізму протидії земельним правопорушенням) формують максимально зручне підґрунтя для того, щоб у царині земельних відносин панувало беззаконня. Типовою для вітчизняного нормотворення є ситуація, коли начебто добрі наміри розробників того чи іншого документа нівелюються невисокою якістю прийнятого правового акта, зумовленою відсутністю належного теоретичного обґрунтування, ігноруванням правил законодавчої техніки, поспішністю в ухваленні рішень тощо. Суперечливість, колізійність і нестабільність земельного законодавства, корумпованість чиновників, низька правосвідомість населення, велика тривалість оформлення документів, які підтверджують права на землю, вади в діяльності контролюючих державних органів, відсутність дієвих заходів впливу на порушників земельного законодавства - ці та подібні чинники як правового, так і організаційно-управлінського характеру явно не сприяють наведенню ладу у сфері земельних відносин.

Тому актуальність теми монографії, представленої увазі читача, обумовлена не лише значущістю земельних ресурсів для нашого суспільства, «ціною» земельного питання для сучасної України, а й необхідністю забезпечити належний порядок охорони і раціонального використання земель, а так само реалізації права власності на землю (права землекористування) за допомогою якісного кримінально-правового інструментарію. У цьому сенсі необхідно відзначити і належність багатьох питань кримінально-правової характеристики «земельних» злочинів до дискусійних у науці, недостатнє орієнтування правозастосувачів у нюансах кримінально-правової характеристики таких деліктів, і відсутність однаковості відповідної судової практики, що, як відомо, має вкрай важливе значення в контексті дотримання засади верховенства права.

Оскільки йдеться про стан правозастосування, мушу зазначити, що, судячи з відомостей, наведених у статистичних збірках, які періодично оприлюднює Верховний Суд, кількість осіб, засуджуваних за злочинні порушення земельного законодавства (й особливо «екологічного» спрямування), загалом є незначною і, до речі, такою, що істотно відрізняється від кількості облікованих злочинів вказаної категорії. Ця обставина на фоні близького до критичного стану земельних ресурсів України, що підтверджується наведеними у вступі книги справді приголомшуючими показниками, зайвий раз сигналізує про вади кримінально-правової охорони земельних відносин, її неефективність, а відтак про необхідність поліпшення КК України в цій частині і практики його застосування.

Взагалі для вдосконалення механізму протидії земельним правопорушенням потрібно щонайменше: 1) забезпечити стабільність і системність державної політики у сфері протидії вказаними порушенням; 2) припинити практику ухвалення законів та інших нормативно-правових актів із мотивів політичної доцільності; 3) враховувати у процесі формування законодавства надбання правової доктрини (зокрема, шляхом активнішого залучення до експертизи законопроектів нефейко-вих науковців, бажано на цивільно-правових засадах).

Водночас треба зазначити, що, не дивлячись на належність проблематики кримінальної відповідальності за злочини у сфері земельних відносин у доктрині України до активно досліджуваних (зокрема, на монографічному рівні), чимало важливих питань, пов’язаних із тлумаченням, застосуванням і визначенням перспектив відповідних кримінально-правових заборон, залишалися дискусійними, а окремі з них - нез’ясованими. Бракувало, серед іншого, цілісного, системного підходу до розв’язання проблеми підвищення ефективності кримінально-правової охорони належного порядку охорони і раціонального використання земель, а так само права власності на землю (права землекористування). Після ознайомлення з рукописом схиляюся до думки про те, що монографія, належна перу Р. Мовчана, якраз і втілює зазначений, вкрай перспективний підхід.

Задля ілюстрації наведеної вище тези про неоднозначність досліджуваної законодавчої матерії та, як наслідок, складність її юридичного аналізу (зокрема, під час коментування кримінально-правових заборон), звернуся до свого коментаря до ст. 197-1 КК України «Самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво». У цьому джерелі я був вимушений зробити незвичне (у тому сенсі, що науково-практичний коментар як різновид юридичної літератури зазвичай виключає наявність подібних пересторог) застереження такого змісту: використання в тексті цієї статті КК терміна «земельна ділянка» з «прив’язуванням» останньої до конкретного потерпілого - власника (законного володільця) ставить питання, однозначні відповіді на які не може дати доктрина ні кримінального, ні земельного права.

Не менш красномовно демонструє недотримання принципу правової визначеності при законодавчій фіксації ознак складів «земельних» злочинів і фрагмент з мого коментаря до ст. 239-1 КК України «Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом (поверхневим шаром) земель», присвячений суб’єкту цього злочину проти довкілля. Йдеться про те, що буквальне тлумачення кримінального закону дає змогу визнавати суб’єктом злочину, передбаченого ст. 239-1 КК України, того, для кого земельна ділянка, з якої знімається поверхневий шар, є чужою, а логічне тлумачення (урахування місця вказаної заборони в системі Особливої частини КК України) - також власника відповідної земельної ділянка і землекористувача. Проте завдяки системному тлумаченню норм адміністративного та кримінального законодавства про відповідальність за порушення земельного законодавства у сфері охорони ґрунтів, історичному тлумаченню КК України, з огляду на притаманну посяганням на власність етимологію терміна «заволодіння», а також на імперативне правило конституційного походження «усі сумніви - на користь особи, діяння якої кваліфікується» мною врешті-решт було зроблено висновок про те, що за незаконне заволодінням поверхневим шаром (зокрема, ґрунтовим покривом) земель за чинною редакцією ст. 239-1 КК України можуть відповідати лише ті особи, яким відповідна земельна ділянка не належить на праві власності, або які не є землекористувачами.

Стосовно нерідко притаманної формулюванням нашого кримінального закону невизначеності та, як наслідок, непередбачуваності при їхньому застосуванні, правоохоронцями і судами пригадується одне з крилатих висловлювань знаменитого Чезаре Беккаріа: «Якщо тлумачення законів зло, то їхня темнота, яка примушує займатися тлумаченням, зло не менше; громадянин, не здатний оцінити ступінь своєї свободи, потрапляє в залежність від купки утаємничених, а незрозумілий народу текст закону перетворює кодекс із книги, що поважається усіма, у книгу, доступну лише для вузького кола осіб».

Не викликає сумнівів, що саме напрацювання кримінально-правової доктрини мають прийти на допомогу законодавцю (а наразі робочій групі, яка займається розробленням проекту нового КК України) з тим, щоб усувати грунт для виникнення подібних до наведених вище ситуацій, коли звернення до різних способів і методів тлумачення КК України дозволяє дійти різних висновків щодо розв’язання тих чи інших питань його застосування.

До речі, під час написання призначених для різних видань науково-практичних коментарів до статей про кримінальну відповідальність за злочинні порушення земельного законодавства я активно послуговувався нашими спільними з паном Романом напрацюваннями, а також радився з ним як «вузьким» фахівцем, який постійно перебуває на вістрі здобутків не лише кримінально-правової, а й земельно-правової доктрини.

Додатково актуалізує тему монографії Р. Мовчана очікуване скасування найближчим часом мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення, запровадження ринку таких земель. Поки що не до кінця зрозуміло, яка модель ринку землі та з яким рівнем втручання держави врешті-решт буде реалізована в Україні. І хоч роль закону про кримінальну відповідальність у регулюванні ринку землі, забезпеченні таких суспільно значущих трансформацій є похідною, допоміжною (але не другорядною), це не означає, що зацікавлені представники доктрини, яка має виконувати і прогностичну функцію, можуть поводити себе пасивно, не задумуючись над перспективними варіантами кримінально-правового реагування на зловживання, вчинювані на ринку аграрних земель.

Під час написання цієї книги її автор опрацював великий масив різноманітної літератури (юридичної, економічної, історичної, філософської довідкової тощо); спирався на надбання кримінально-правової доктрини - як вітчизняної (сучасної, радянської і дореволюційної), так і зарубіжної; вивчив матеріали законопроектів і супровідні матеріали до них, міжнародно-правові документи, роз’яснення Пленуму Верховного Суду України і правові позиції Верховного Суду з різних категорій кримінальних справ, рішення Конституційного Суду України.

З огляду на сумлінність Р. Мовчана підрозділи його книги, присвячені власному історичному та зарубіжному досвіду кримінально-правової протидії деліктам у сфері земельних відносин, не лише забезпечили фундаментальність монографічного дослідження та, поза всяким сумнівом, є його прикрасою, а й можуть слугувати взірцем для наслідування для вітчизняних науковців у частині застосування історичного та компаративістського методів дослідження.

Творчо автор монографії підійшов і до формування емпіричної бази свого дослідження, яку становлять не лише матеріали відповідних кримінальних проваджень, а й рішення уповноважених державних органів про накладення адміністративних і фінансових стягнень за вчинення земельних деліктів, судові рішення у справах про земельні спори тощо.

Представляючи книгу свого учня, не можу не відмітити й одну з ключових особливостей джерельної бази цього дослідження. Оскільки диспозиції заборон, які уособлюють кримінально-правове забезпечення права власності на землю (права землекористування) і порядку охорони та раціонального використання земель в України, є бланкетними, повне і всебічне розкриття обраної теми передбачало не лише традиційний аналіз кримінально-правової і кримінологічної літератури, а так само матеріалів кримінальних проваджень, а й ретельне опрацювання нормативно-правових актів із земельного, цивільного та екологічного законодавства, а так само здобутків вже згаданої земельно-правової доктрини. Монографія, серед іншого, містить докладне розкриття бланкетного змісту досліджуваних кримінально-правових заборон, всебічне висвітлення проблем взаємодії приписів кримінального і регулятивного законодавства, авторське бачення подолання наявних міжгалузевих колізій у правовому регулюванні земельних відносин.

Завдяки такому активному і доречному залученню інструментарію суміжних правничих наук монографічне дослідження Р. Мовчана: по-перше, виправдано носить міждисциплінарний характер, тому може бути цікавим і для фахівців, які опікуються земельно-правовою проблематикою та питаннями екології; по-друге, завершується такими, що формально виходять за межі наукової спеціальності 12.00.08, але кваліфікованими пропозиціями, спрямованими на вдосконалення регулятивного (а саме земельного) законодавства. Ці пропозиції зайвий раз демонструють наукову сміливість пана Романа і те, наскільки глибоко він «занурився» у некри-мінально-правову матерію, без чого фахово розкрити досліджувану тему було неможливо.

Монографія справляє вельми позитивне враження і через те, що її автор не оминає питання, які є спірними у доктрині і на практиці, чітко висловлює і докладно аргументує авторську позицію, доводячи розгляд дискусійних питань до логічного завершення - до висунення конкретних пропозицій, спрямованих на вдосконалення законодавства (причому не лише кримінального та земельного, а й адміністративного) і надання рекомендацій, спрямованих на поліпшення правозастосовної практики.

Р. Мовчан продемонстрував вміле володіння методологією наукових досліджень і глибоке знання не лише тематики дослідження, а й інших кримінально-правових проблем. Зокрема, достатньо професійно поставився автор монографії до розв’язання (зрозуміло, переважно під кутом аналізованих ним складів земельних злочинів і кримінально-правових наслідків їх вчинення) таких фундаментальних і злободенних проблем сучасного кримінального права, як: 1) притаманна чинному КК України довільність кількісних показників криміноутворювальних і кваліфікуючих ознак складів злочинів; 2) відображена як у чинному законодавстві, так і в різних відомих на сьогодні законопроектах довільність у віднесенні діянь до злочинів, кримінальних та адміністративних проступків; 3) визначення перспектив такої специфічної законодавчої конструкції, як делікти створення небезпеки.

Як наслідок, у монографії сформульовано низку взаємопов’язаних теоретичних положень, спрямованих на розв’язання такої важливої науково-прикладної проблеми, як оптимізація та підвищення ефективності кримінально-правової охорони земельних відносин в України. Визначившись із місцем кримінального закону в системі правових заходів протидії земельним правопорушенням, пан Роман спромігся розробити доктринальну модель системи норм, які визначають правові підстави кримінальної відповідальності за «земельні» делікти, на підставі чого висунув змістовні і конструктивні пропозиції, спрямовані на вдосконалення КК України і практики його застосування.

Автор монографії, поступово набираючи обертів у напрямі обраного шляху творчого пошуку, працює над проблематикою кримінальної відповідальності за вчинення злочинів у сфері земельних відносин вже тривалий час, про що, до речі, слушно зазначається у вступі книги, яку читач тримає в руках. Він є наполегливим, працездатним і, не дивлячись на молодий вік, досвідченим дослідником, який сприймає конструктивну критику, постійно працює над удосконаленням обстоюваних підходів та аргументів на їхню користь, «шліфує» свої тексти, сумлінно відслідковує законодавчі новели, новинки юридичної літератури і правозасто-совної практики.

Пишу ці слова відповідально, бо знаю пана Романа не лише як свого учня, який написав якісну монографію «під докторську», а і як учасника багатьох і різноманітних творчих проектів, до яких долучався і сам. Завершуючи свого часу (2017 рік) передмову до своєї певною мірою знакової (ювілейної) книги «Кримінальне право: теорія і практика (вибрані праці)» і згадуючи з ностальгією довоєнні часи (і, звісно, кафедру кримінального права ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка в її «широкому» складі), вирішив присвятити цю книгу своїм учням і передусім луганчанам, яких доля розкидала по всій Україні (і не лише по ній). Одним із таких учнів є Роман Мовчан, який, опинившись у непростій життєвій ситуації в рідній Вінниці, продовжує плідно працювати на не дуже вдячній у сьогоднішній Україні викладацькій і науковій ниві, демонструючи гідні професійні і творчі здобутки. Чимало зроблено, однак попереду нові творчі проекти, участь в яких пана Романа є вкрай бажаною.

Зі сподіваннями на подальшу співпрацю,
доктор юридичних наук, професор,
заслужений діяч науки і техніки України
Олександр Дудоров